關于檢查《中華人民共和國農村土地承包法》貫徹實施情況的報告

時間:2019-07-16 08:21:00

    為了保障和促進《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱農村土地承包法)在我市的貫徹實施,根據市人大常委會工作安排,今年 3月至 6月,市人大常委會執法檢查組對農村土地承包法的貫徹實施情況進行了檢查。現將執法檢查的主要情況報告如下:

    一、執法檢查基本情況

    (一)制定方案,周密部署。3月初,在廣泛征求意見的基礎上,制定了執法檢查實施方案,明確了檢查的指導思想、檢查重點、組織領導、檢查時間和檢查方式。3 28日,在中原賓館召開農村土地承包法執法檢查動員暨專題培訓會,市人大常委會副主任靳東風出席會議并作了動員講話,市政府及市直有關部門、各縣(市、區)人大常委會、政府及有關部門負責同志,市人大農委委員和部分市人大代表等 120余人參加了會議。會上宣讀了執法檢查實施方案,對執法檢查工作進行了安排部署,市農業農村局、市林業局作了表態發言,邀請省農業農村廳專家對新修訂后的農村土地承包法進行了講解和培訓。

    (二)前期調研,把脈問題。為了保證集中檢查更有針對性,4月下旬,農工委會同市農業農村局、市林業局有關負責同志,先后深入殷都區都里鄉、安豐鄉,安陽縣北郭鄉,湯陰縣古賢鄉、白營鎮,通過查看有關資料、座談、入戶走訪等形式,對農村土地承包法貫徹實施情況進行了調研,對發現的問題進行匯總并列出了問題清單,為集中檢查取得實實在在的成效奠定了基礎。

    (三)明查暗訪,集中檢查。在前期調研的基礎上,制定了詳細的檢查辦法,采取委托縣(市、區)人大常委會屬地檢查與市人大常委會組織抽查相結合、聽匯報與看現場相結合、明查與暗訪相結合、推薦與抽查相結合的方式進行集中檢查。5 30日、31日,市人大常委會執法檢查組在市人大常委會副主任靳東風帶領下,分成綜合組、資料組、現場組三個小組,先后深入林州市、龍安區、滑縣和安陽縣的 8個鄉鎮 10余個行政村,采取聽、看、查、訪、議等方式,隨機走訪農戶 53戶,查看土地流轉大戶及農業生產企業 8家。重點檢查法律學習宣傳、土地承包關系穩定、土地流轉、糾紛調處和權益保障等情況。受委托的各縣(市、區)人大常委會也按照執法檢查實施方案要求,深入開展了檢查工作,并上報了執法檢查報告。     

    (四)匯報座談,經驗交流。6 4日,執法檢查組召開執法檢查匯報座談會,聽取市政府、市直有關部門貫徹實施農村土地承包法情況和各縣(市、區)人大常委會執法檢查情況匯報,針對執法檢查中發現的問題和如何做好下一步工作進行了深入座談交流。6 20日,農委召開第四次會議,對執法檢查報告進行了審議,聽取各位委員和相關部門的意見和建議,會后對執法檢查報告作了進一步修改完善。

    二、貫徹實施農村土地承包法的主要情況

    農村土地承包法于 2003 3 1日起施行,2018 12 29日第十三屆全國人大常委會第七次會議進行了修訂。新農村土地承包法的實施,對于進一步穩定農村土地承包關系,完善土地承包經營權權能,保持農村社會大局穩定具有重大意義。近年來,我市各級政府及主管部門高度重視法律的學習、宣傳和培訓工作,通過各種形式向廣大干部和農民群眾普及法律知識,按照農村土地承包法的規定,采取有力措施,鞏固和完善第二輪土地承包工作取得的成果。從總體上看,全市農村土地承包關系穩定,農民土地承包經營權得到了有效保護,促進了農業和農村經濟發展,維護了農村社會穩定。

    (一)加強學習宣傳,營造良好氛圍。各級各部門通過科技下鄉、宣傳車等方式,利用農忙、春節等外出務工人員返鄉的有利時機,共發放各類宣傳資料 100余萬份,提高了群眾知曉率。農業農村局還專門印發了《農村土地承包法及解讀》3000本,《農村土地承包經營糾紛調解仲裁問答》2000本,分發到縣、鄉、村。全市先后圍繞新修訂的農村土地承包法、土地確權工作實務、確權資料檔案整理等組織多次專題培訓,培訓人員 1萬余人次。各縣(市、區)也將該法列為普法教育內容,利用廣播、電視、報紙、網絡等媒體,向廣大農民宣傳該法基本內容和重要意義,為新法的實施營造了良好氛圍。

    (二)完善二輪承包,穩定承包關系。從 2014年開始,我市進一步完善二輪承包關系,全面開展了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為做好此項工作,市政府成立了專門的領導小組和辦公室,加強組織領導和綜合協調,將確權專項經費列入財政預算,保障了確權工作的順利開展。截至去年年底,基本完成農村承包地確權登記頒證工作。全市開展農村土地確權登記實測 552.81萬畝,確認到戶面積 517.21萬畝,頒發經營權證書 98.52萬戶,簽訂土地承包合同 98.52萬份,頒證率達到 98.3%。林權制度改革順利完成,截至 2011年底,我市 248.43萬畝集體林地已按照要求完成確權登記,其中,家庭承包面積 139.96萬畝,集體統一經營面積 1.47萬畝,均股均利面積 107萬畝,完成了“山定權、樹定根、人定心”的主體改革任務,有效穩定了農村林地承包經營關系。

    (三)加強政策引導,規范土地流轉。市政府先后制定出臺了《關于農村土地承包經營權流轉工作的試行意見》《進一步促進農村土地承包經營權流轉健康發展的補充意見》《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》,堅持落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,深化、細化農村承包地“三權分置”改革,推動農村土地健康有序流轉,激發農村經濟活力。截至目前,全市土地流轉面積達到 206.5萬畝,規模經營率達到 40.3%,有效推動了農村土地的集約化、規模化經營。

    (四)嚴格耕地保護,落實征地補償。嚴格實行建設占用耕地補償制度,嚴禁違法批地用地和亂占濫用耕地,加大土地整理復墾力度。全市違法占用耕地比例降至 3.71%,實施補充耕地項目新增耕地面積 1.14萬畝,連續 20年實現耕地占補平衡,全市土地整治項目建設規模達 32.74萬畝,投資約 3.31億元。嚴格執行《河南省征地區片綜合地價標準》,及時配套調整《安陽市國家建設征地地上附著物補償標準》。認真落實“兩公告、一登記”制度,努力實現依法依規實施征地、土地補償應補盡補。農村集體土地征地補償費實行專賬管理,逐級撥付到集體經濟組織,按時支付被征地農戶,積極保障被征地農民的合法權益。全市各縣(市、區)、鄉(鎮)按照“四議兩公開”的方式研究分配方案,向村集體經濟組織成員公布征地補償費使用和管理情況,接受群眾監督,確保專款專用。

    (五)化解矛盾糾紛,維護承包權益。全市各級各部門緊緊圍繞“保障和維護農民土地合法權益”這一基本要求,齊抓共管、通力協作,逐步建立了“鄉村調解、縣區仲裁、司法保障”的調解仲裁體系。全市 9個縣(市、區)均建立了仲裁委員會,110個鄉(鎮、涉農辦事處)全部建立農村土地承包調解委員會。全市兩級法院從“穩定廣大農民的生產、生活秩序及農村基層組織建設,切實保障當事人合法權益”出發,盡可能地運用調解的方式有效化解土地糾紛,近三年共受理各類農村土地糾紛案件 1069件,糾紛案件調撤率達 42%,達到了“審理一案、教育一片”的效果,促進了農村睦鄰關系,維護了農村社會大局穩定。

     三、存在的主要問題

    盡管農村土地承包法的貫徹實施取得了積極成效,但在前期調研和集中檢查中發現,穩定農村土地承包關系也面臨諸多新情況,法律貫徹實施過程中還存在一些帶有普遍性的問題,需要認真研究,加以解決。

    (一)對法律的學習宣傳還不夠廣泛深入。一些鄉村干部對新修訂后的農村土地承包法的重大意義、對穩定完善農村土地承包關系和保護農民土地承包經營權的重要性,缺乏應有的認識,對新法條文理解不深、掌握不透,造成在工作中履職不到位,不能很好地解決土地承包和流轉中出現的問題。大部分農民群眾雖知有法,但對法律的具體內容缺乏全面深入的了解,不清楚承包經營雙方的權利義務,特別是對如何依法流轉土地、如何依法解決土地矛盾糾紛、如何維護自身合法權益知之甚少。

    (二)個別村組二輪土地承包政策沒有落實到位。由于歷史遺留問題或存在矛盾糾紛等各種原因,目前還有極少數村組沒有落實好第二輪土地承包政策,據統計,全市共有 2.4萬戶承包戶沒有取得土地承包經營權證書。個別地方還存在以村規民約剝奪農村婦女、入贅婿土地承包經營權的現象,還存在未經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意違規發包農村土地的現象。按照相關政策文件規定,確權檔案資料分縣、鄉、村三級保存,檢查過程中發現,大部分村委會不具備保存檔案的條件。部分檔案資料不完善,整理不規范。

    (三)土地承包經營權流轉和管理服務不規范。一是土地流轉不規范。有的土地流轉未簽訂合同或合同內容不規范。部分農戶之間的土地承包經營權流轉采取口頭協議的形式,隨意性大;簽訂的合同普遍存在內容條款不規范、不嚴謹等問題,如有的流轉期限超過第二輪承包期,有的漏簽合同日期等。二是缺乏風險防控機制。普遍缺乏對經營者的綜合評估,流轉風險防控意識淡薄。如在前期調研中,部分鄉村干部反映,由于沒有要求流入方提供足夠的風險保證金,造成有的企業由于經營失誤,無法履約,給轉出土地的農戶造成較大的經濟損失,引起矛盾糾紛。三是監管服務不到位。土地流轉市場機制還不完善,相關職能部門重備案、輕審查,還沒有建立起完善的土地流轉檔案管理制度;部分鄉村干部履職不到位,對流入主體隨意改變土地用途,搞“非農”“非糧”建設等違法行為缺少行之有效的監管,給土地流出農戶維護合法權益留下隱患。

     (四)耕地保護形勢不容樂觀,違法占地現象時有發生。目前我市正在創建國家森林城市,廊道林蔭化,按照省政府要求,我市 2019年需造林 22萬畝,2020年造林 13萬畝以上,這些新增樹木 90%在一般耕地上,其中 80%在永久基本農田上,將造成我市耕地和永久基本農田減少,面臨突破耕地和永久基本農田保護紅線的問題。一些地方和企業依法用地意識不強,在基礎設施建設和企業用地征地過程中,沒有按照規定征收土地,“以租代征”、未批先用、違法占地現象時有發生,因違法違規占地導致農民原承包土地無法確權,農戶要求享受農業補貼的訴求糾紛不斷;個別地方土地補償費用分配使用存在挪用、截留、不公開等問題;農民的發展權和長遠生計在一些地方沒有得到重視和保障,存在著重大隱患。

    (五)農村土地承包糾紛解決機制不完善。隨著土地確權工作的推進,農民對土地承包法有了初步認知,對維護自身利益逐漸重視,土地矛盾糾紛逐漸增多。基層土地糾紛調處整體上還處于鄉村調解階段,政府調解機構還存在機構不完善、人員不專業、機制不健全等問題。檢查發現,雖然各縣(市、區)均建立了仲裁庭,但沒有辦公場所,普遍缺乏符合要求的仲裁員,形不成仲裁庭,除滑縣開展過一期仲裁外,其它縣市(市、區)均沒有開展糾紛仲裁工作。由于缺乏通過仲裁解決土地糾紛的途徑,在協商和調解不能解決時,只能通過法院訴訟解決,既占用了訴訟資源,也增加了解決土地糾紛的成本。

    四、意見和建議

    執法檢查組認為,要充分認識貫徹實施新修訂的農村土地承包法的重要意義。土地是農業的最基本生產要素,土地經營權是農村市場的重要資源,只有認真貫徹實施好農村土地承包法,不斷深化農村集體產權制度改革,才能更好地把農村土地這個基本要素激活,才能更加扎實有效地推進土地適度規模經營,推動農業供給側改革,實現農業農村產業大發展,實現產業興旺、鄉村振興。為此,檢查組提出以下建議。

    ( )進一步加大土地承包法的學習宣傳力度,增強法律意識。繼續深入學習,廣泛宣傳農村土地承包法,是有效貫徹實施這部法律的重要前提。各級政府要進一步重視農村土地承包法的學習宣傳工作,要從實踐習近平新時代中國特色社會主義思想、實施鄉村振興戰略、全面建成小康社會的戰略高度,充分認識貫徹實施好農村土地承包法的重大意義,增強貫徹執行法律的自覺性。要抓好各級領導干部特別是縣、鄉領導干部和涉農部門干部的學習,讓他們熟悉和掌握法律的主要精神,依法決策,依法行政,嚴格執法。要采取各種有效的措施和方式,使政策家喻戶曉,深入人心,特別是要針對這次執法檢查中發現的問題,對照法律條款進行重點宣傳講解,使廣大農村土地承包當事人、農村土地流轉當事人熟悉法律,正確運用法律,依法維護正當的權益,認真履行應盡的義務。

    (二)進一步做好二輪土地承包確權頒證收尾工作,加快確權登記成果應用轉換。要認真開展確權登記頒證“回頭看”,排查未頒證到戶、棚架在村、檔案資料錯誤等疑難、遺留問題 ,認真分析存在問題和原因 ,制定具體方案和措施 ,明確時間節點,明確責任人,妥善解決。要進一步規范農村土地承包檔案管理,集成各縣(市、區)確權數據庫,加快建立市級確權信息化管理系統,完成國家、省、市、縣四級承包地信息應用平臺建設,實現數據成果共享,為推進土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據。

    (三)進一步做好土地流轉工作,加強規范管理、服務。要在穩定農村土地承包關系的基礎上,尊重農民的主體地位,堅持“依法、自愿、有償”的原則,結合實際,健全完善縣、鄉土地流轉服務中心,規范農村土地承包經營權流轉的方式和制度,依法引導農村土地承包經營權流轉,推進農業專業化生產、規模化經營,為鄉村振興戰略提出的“產業興旺”目標落實打下堅實的基礎。要逐步建立土地流轉資格準入審查制度,加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范,分層分級對擬流轉土地的流入方的經營能力、經營范圍、經營項目、風險保障等進行審查,從源頭上控制風險。要加強合同管理,指導流轉當事人依法簽訂土地承包經營權流轉合同,加強對承包合同履行、變更、解除和重新訂立的動態監管,增強村級組織、流轉戶和廣大農戶的風險意識,確保合同得到嚴格履行。要建立健全土地承包經營權流轉合同的立卷歸檔、查詢等制度,積極開展土地承包經營權流轉中介服務,為土地承包經營權流轉提供信息,做好協調服務。要強化地方政府與金融部門互動,建立農村土地價值評估機構,積極探索研究制訂土地承包權和經營權相分離、用土地經營權抵押貸款的可操作性意見,讓更多的農民和土地流轉戶能以土地承包經營權抵押融資的方式,較為方便地獲得急需的資金,促進農業產業化發展。

    (四)進一步加強耕地保護,維護農民合法權益。要落實好最嚴格的耕地保護制度,進一步加大耕地保護力度,認真處理好經濟發展、城市建設與保護耕地、維護農民利益的關系,在道路等基礎設施建設和企業用地中最大程度上少占耕地。要按照上級有關要求,抓緊開展永久基本農田整改核實工作,借助“國土三調”,將錯劃、誤劃及不適宜作為永久基本農田保護的耕地依法依規調整,夯實永久基本農田保護基礎。要繼續深化征地制度改革,建立公開透明的征地程序,落實農民的市場主體地位,保障被征地農民的知情權和參與權。要加大執法力度,依法加強對占用耕地的監督管理,堅決查處違法占地、未批先建、以租代征等違法行為。要完善征地補償機制,合理確定補償標準,規范補償費管理,采取切實措施,解決失地農民的就業安置和社會保障問題,保障被征地農民的合法權益。

    (五)進一步加強仲裁機構建設,妥善處理土地矛盾糾紛。要積極健全農村自治組織調處土地矛盾糾紛機構,發揮其調解處理農村土地矛盾糾紛的作用。要進一步加大調解仲裁基礎設施建設,充實人員力量,給予必要的經費支持,發揮各級調解仲裁機構的作用。要強化仲裁培訓,全面提升調解仲裁員隊伍素質,提高調解仲裁質量。

    建議以上報告經市人大常委會審議同意后,交由市政府及有關部門按照報告所提意見、建議進行整改,市人大常委會農工委跟蹤督辦。根據監督法相關要求,市政府要在收到檢查報告之日起三個月內,將整改措施及效果報告市人大常委會。

    以上報告,請予審議。

     市人大常委會執法檢查組

     市人大農業與農村委員會

      2019 6 26



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