推進精細化地方立法需要精益求精的工匠精神

時間:2019-05-10 17:15:00

◎ 李長奉

 

近些年來,工匠精神成為社會熱詞。從寫進《政府工作報告》,到列入質量發展綱要行動計劃,可以說,工匠精神不僅是一個行業術語,也是一種政策導向,更逐漸發展成為一種社會共識。

地方立法是國家立法的重要補充。2015年以來,安陽市人大常委會強化質量意識,牢牢把握提高立法質量這個關鍵,堅持科學立法、民主立法、依法立法,加強重點領域立法,推進精細化立法,較好地發揮了立法在改革發展中的引領和推動作用。堅持科學立法,強化質量意識,推進精細化立法,尤其需要工匠精神。在近期召開的全省提高立法工作質量和效率座談會上,省人大常委會副主任王保存強調,“要發揚精益求精、追求卓越的‘工匠精神’,對法規的每一條每一句每個字都要精心打磨,使每一部法規都能成為精品。”

然而,在地方立法工作中,明確什么是工匠精神、怎么培養工匠精神,還需要進一步破題。在推進地方立法過程中,堅持科學立法,要求立法工作者追求匠心的責任擔當;牢牢把握提高立法質量這個關鍵,要求立法工作者凝聚探索工匠精神的內涵、涵養工匠的精神氣質。

法治在本質上是良法之治。良法不會自然形成,要找準科學立法的著力點,必須弘揚工匠精神,提高立法質量,這樣才能實現良法善治。科學立法既是立法的基本原則,也是衡量良法性質的判斷標準之一。立法雖是人類為解決利益沖突與矛盾、實現有序共處的自我規制與約束的表現,但人的主觀能動性的發揮需要尊重規律并按照規律辦事。為此,科學立法要求立法者要尊重立法規律和法律的特質,不僅要重視權利與義務的合理分配,而且也要注重立法過程諸環節的科學性,克服和避免主觀立法及違背法律形式要求的做法。

首先,立法要遵循社會發展的客觀規律,反映社會歷史發展的客觀要求,使制定出的法律合乎其所要調整的利益關系。如新時代法律的制定,就要基于我國社會主要矛盾的變化及新的戰略與目標,以避免法律與社會發展進程的脫節。

其次,立法要把握好時機,切忌突擊立法或滯后立法。法律作為協調社會利益關系、約束人們行為的強制性規范體系,立法要恰如其時,既不能在利益沖突與矛盾未被深刻認識與把握時盲目立法,也不能在利益沖突與矛盾尖銳需要規范調節時遲滯立法。

再次,立法要合乎法律規范的形式要求。法律是具有嚴密邏輯結構的行為規則,包括假定條件、行為模式、法律后果,所以,法律條款的規定既要明確具體,又要具有同一性,也就是說,不僅同一部法律體系內部各條款之間不能相互沖突,而且也要注意與已頒布的其他法律規定協調一致。

2015年來,我們緊緊圍繞提高立法質量這個總目標,不斷探索新的工作思路,暢通工作渠道,在追求立法工匠精神的道路上進行了積極嘗試。

一是堅持規劃先行。法規立項的好壞,直接決定著立法工作的成敗,可以說法規立項做好了,立法工作就成功了一半。我們堅持編制三年立法規劃、五年立法規劃和年度立法計劃,對指導立法實踐發揮了積極作用。2015年以來,經報請市委同意,市人大常委會編制了《安陽市人大常委會2016-2018年立法規劃》《安陽市人大常委會2018-2022年立法規劃》《安陽市人大常委會2016、2017、2018、2019年度立法計劃》。在法規立項上,我們還學習借鑒其他地市好的經驗,探索建立法規項目庫管理制度。市人大法工委將從各個方面征集到的立法議案或者立法建議等,經過一定的分析研究,報市人大常委會主任會議同意,列入市人大常委會法規項目庫,變靜態的規劃管理為動態的項目庫管理,實現對法規項目管理的常態化。通過對項目庫內的法規項目進行不斷的調研、論證,將成熟的法規項目列為立法計劃項目,對新征集到的建議項目及時補充到項目庫,經論證不適合立法的項目從項目庫中移除,使法規項目庫不斷更新、完善,實現常態化、動態化管理,為編制年度立法計劃提供項目支持。該制度的建立,有效解決了市人大常委會立法規劃執行率不高的問題。

二是建立規章先行、委托起草制度。為助力良法善治,新修訂的《立法法》第八十二條第五款對“先行制定地方政府規章”作出了授權性規定,這是規章先行制度在立法上的直接體現。結合我市經濟社會發展實際,對因行政管理迫切需要但制定地方性法規尚不成熟的事項,我們建議先行制定政府規章,根據規章施行兩年后的效果再判定是否需要制定地方性法規。例如,已列入《安陽市人大常委會2018-2022年立法規劃》的《安陽市政務服務管理條例》,市政府按照規章先行制度正在落實。該制度的建立,將大力推進我市立法的科學化進程,隨意立法、盲目立法等問題將得到有效遏制。同時,我們嘗試建立委托第三方起草法規草案的工作機制。例如,在制定《安陽市大氣污染防治條例》過程中,我市首次采用了第三方(河南興亞律師事務所)與管理部門相結合的立法機制,聘請有深厚理論功底的專家(團隊)參與立法工作,借用專家智商提高立法質量,充分發揮他們專業理論素養高的特點,且以第三方局外人的身份起草地方性法規,有利于遏制立法中的利益驅動、拓寬法規起草途徑,提高社會公眾參與度,有利于從立法源頭上保障地方性法規的公正和權威。

三是完善常委會審議機制。為了提高法規的審議質量,從審議的次數和時間上進行了改進,列入常委會會議議程的地方性法規案,一般經兩次常委會會議審議,且兩次審議的時間間隔不少于四個月。為了促使常委會組成人員能夠更加深入細致的審議條例,在審議的程序上,要求對法規草案進行逐章宣讀、逐條審議。

四是探索實踐暫緩審議工作機制。《安陽市城鎮居民二次供水管理條例》是2018年的審議項目,在初審《條例(草案)》過程中,從可行性、合法性等方面分析,草案對一些涉及人民群眾利益的重要問題、關鍵環節論證不夠充分,征求意見不夠廣泛,經市人大常委會主任會議研究,決定當次常委會會議暫緩審議,待修改完善后交由下次常委會會議審議,這是常委會充分發揮立法主導作用的一次有益嘗試。

 五是統籌處理先行審議與統一審議的關系。一方面,注重發揮有關專門委員會與起草部門聯系密切、了解相關專業領域情況的獨特優勢,初審時提出專業的審議意見,為統一審議工作莫定基礎。另一方面,按照區分重點、各有側重的原則,有關專門委員會側重對條例草案的合理性、可行性進行審議,法制委員會側重對合法性、合理性和可行性等進行全面審議。

六是堅持立法公開最大化。對審議的每一部法規草案都在安陽日報和安陽人大網站等媒體網站上全文公開征求意見,還通過組織立法調研和召開座談會、論證會以及問卷調查、市民大討論等多種形式,全面征求各級政府及有關部門、政府法律顧問、各級人大代表、政協委員、立法咨詢委員、有關領域專家、管理相對人以及社會公眾對草案的意見和建議,更廣泛地凝聚社會共識,為法規的制定與實施奠定了堅實的民意基礎。例如,在《安陽市城鎮居民二次供水條例》制定過程中,常委會專門設計了涵蓋水價、水質、檢測、消毒等25個方面問題的入戶調查問卷,共調查201個涉及二次供水的小區和13家涉及二次供水的單位,走訪業主10326戶,涉及居民3.4萬人,電話訪問了142家物業公司,形成了長達46頁的社會調查報告,清晰準確地反映了業主、物業公司、涉水單位等各方面對二次供水的意見和建議。這一生動實踐,拓展了公眾參與地方立法的渠道和途徑,用群眾的智慧校準立法的方向、解決立法的難題、保障立法的質量,在我市立法進程中具有顯著的里程碑意義。

安陽市自2015年7月被賦予地方立法權起,至今,已走過了四年的歷程。四年來,市人大常委會始終堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一,按照圍繞中心、服務大局、急需先立、突出重點的總體思路,緊緊圍繞全市經濟社會發展中心工作,積極推進科學立法、民主立法、依法立法,不斷提高立法質量,妥善處理好“需要與可能、數量與質量”的關系,制定出臺了4部地方性法規,取得了較好的成績,為推進依法治市提供了有力的法治保障。

由此可見,工匠精神并不虛無縹緲,更非空洞無物,而是能夠轉化為立法工作者孜孜以求的精神品質、立法中一絲不茍的程序標準和社會上崇尚法治的良好氛圍。

 “把簡單的事情重復做,把重復的事情精致做”。我們所工作的、展示的,或許只是對工匠精神的樸素詮釋。但我們相信,如果每個立法工作者都能夠重新審視地方立法的價值,就一定能進一步弘揚工匠精神、厚植工匠文化,推動地方立法工作高質量發展。

(作者系市人大常委會法工委主任)




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